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Hacia una efectiva implantación del Nuevo Marco del capital de Basilea
Jaime Caruana, Gobernador del Banco de España
Presidente del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea
México D.F. 12 de julio de 2004
Basilea II: retos y oportunidades para las Américas
Asociación de Supervisores Bancarios de las Américas (ASBA)
Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA)
Federación Latinoamericana de Bancos (FELABAN)
Señoras y señores:
Me gustaría empezar expresando mi más sincero agradecimiento a Jonathan Davis Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de México por sus palabras de bienvenida, a ASBA (Richard Spillenkothen), CEMLA (Kenneth Coates) y FELABAN (Ignacio Salvatierra) por la amabilidad de haberme invitado a pronunciar estas palabras, y por el acierto de convocar este seminario en un momento fundamental en el desarrollo de las nuevas propuestas del Comité de Basilea. También me gustaría felicitarles por la cuidada selección de temas, oradores y participantes.
Tengo muy buenos recuerdos de las reuniones de ASBA y de CEMLA: La última vez que participé en una asamblea de ASBA, fue en Puerto Rico hace 4 años y hace un año aproximadamente tuve la ocasión de participar en la reunión de CEMLA que se celebró en Sevilla. Es para mí una gran satisfacción estar hoy en la ciudad de Méjico para tomar parte en esta iniciativa conjunta de ASBA, CEMLA y FELABAN para hablar de un tema al que durante los últimos años he prestado una cierta atención.
Como ustedes saben, hace poco más de dos semanas que el Comité de Basilea publicó el documento titulado “International convergence of capital measurement and capital standards: a revised framework”, al que comúnmente nos hemos venido refiriendo como Basilea II. La publicación de Basilea II inicia una nueva etapa para los organismos de supervisón y las entidades financieras: la adopción y transposición en normativa en cada una de las jurisdicciones, así como la efectiva implantación de Basilea II. Esta nueva etapa estará caracterizada por la necesidad de realizar esfuerzos de distinta naturaleza de los que se han llevado a cabo hasta ahora, pero seguirá siendo necesario contar con el mismo grado de colaboración y diálogo constructivo por parte de la banca, organismos de supervisión, bancos centrales y demás partes interesadas de todo el mundo.
El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea concluye casi seis años de trabajo para diseñar un nuevo marco de regulación del capital regulatorio, que creemos da una respuesta adecuada a los profundos cambios experimentados en los mercados financieros y en buena parte de la actividad bancaria internacional.
Creo que Basilea II constituye un éxito de la cooperación internacional en materia de regulación prudencial, y de comunicación entre reguladores y el sector bancario de todo el mundo. El propio proceso de consultas, seminarios, reuniones etc. que se ha seguido tiene un gran valor en sí mismo: nos ha ayudado a definir mejor conceptos, a conocernos mejor y a entender mejor la naturaleza de los riesgos y de las prácticas bancarias.
Basilea II representa, en mi opinión, una gran oportunidad tanto para los bancos como para sus supervisores. Con Basilea II los bancos ven reconocidos sus esfuerzos en la mejora de la gestión de riesgos y tienen incentivos para seguir trabajando en esa dirección. Para los supervisores Basilea II representa una gran oportunidad para enriquecer el diálogo con la industria y mejorar la colaboración entre nosotros.
Hoy me gustaría hacer dos comentarios de carácter general sobre el nuevo Marco regulador del capital, incluidos los trabajos adicionales que vamos a emprender, y tres comentarios a la parte más importante, es decir, el desarrollo de los trabajos de implantación o implementación.
1) Nuevo enfoque supervisor como respuesta al dinamismo de los cambios en el sector financiero. Mejora en la estabilidad del sistema de bancos.
Como es bien sabido, el Acuerdo de Basilea de 1988, comúnmente conocido hoy como Basilea I, estableció la primera exigencia de capital internacionalmente aceptada. Su simplicidad fue uno de los elementos de su éxito y ello se ve reflejado en que hoy se aplica en más de cien países y se ha convertido en un estándar del mercado.
No obstante, esa misma simplicidad hace que más de quince años después de su aprobación haya quedado obsoleto para muchos supervisores y bancos, debido al tremendo desarrollo de las metodologías de gestión y medición de riesgos de las entidades en estos años.
Los avances en la tecnología y la evolución en los mercados financieros han llevado a los bancos a aplicar sistemas cada vez más sofisticados para la medición y gestión de los riesgos, que les permiten realizar mediciones cada vez más acertadas de los mismos. Además, estas nuevas técnicas las han aplicado no sólo al que es tradicionalmente su riesgo más importante, esto es, el riesgo de crédito, sino también a otros riesgos, como es el caso del riesgo operativo. Asimismo, el desarrollo de los mercados ha proporcionado determinadas herramientas, como la transferencia de riesgos, incluida la titulización, que ofrecen oportunidades adicionales para la gestión.
Estos avances hacían que la simplicidad de las reglas contenidas en Basilea I chocara cada vez más con las prácticas y necesidades de negocio de las entidades más sofisticadas, y provocaran cierta insatisfacción en los supervisores que carecían de una herramienta adecuada a las nuevas realidades. Resultaba cada vez más evidente que la simplicidad de las reglas de medición de riesgos del supervisor no estaba en línea con realidad. En otras palabras, era necesario acercar el cálculo del capital regulatorio al cálculo del capital económico de las entidades.
Comienzan así los trabajos encaminados a modificar el marco existente, sustituyéndolo por otro más sofisticado y acorde con las nuevas realidades. Y una de las características importantes de estos trabajos fue el continuo diálogo entre el Comité, la banca, los supervisores que no son miembros del mismo, y otras partes interesadas.
Para sustituir el Marco de 1988, se decidió un esquema basado en tres pilares:
El primer pilar es una profunda revisión de los requerimientos mínimos de capital recogidos en Basilea I, alineando la medición del riesgo a las técnicas utilizadas por las entidades que han demostrado ejercer las mejores prácticas.
Los otros dos pilares son novedosos, no porque no fueran ejercidos ya por los supervisores, sino porque es la primera vez que se integran en el marco regulador del capital.
El segundo pilar es el de la llamada revisión supervisora, que exige que los bancos evalúen internamente el capital que necesitan en función de su particular perfil de riesgos, y encomienda a los supervisores la revisión de esa evaluación interna, lo que facilita un diálogo más rico con la entidad.
Finalmente, el tercer pilar, el de la disciplina de mercado, refuerza los incentivos externos que tienen los bancos para gestionar de manera prudente su negocio a través de la transparencia informativa.
Estos tres pilares constituyen un enfoque mucho más sofisticado y completo que el enfoque de un único pilar de 1988. Pero, además de esto, constituyen un profundo cambio en la supervisión prudencial de las entidades. Los incentivos que introduce el pilar 1, junto con la necesaria interacción con los otros dos pilares, hace que Basilea II sea mucho más que unos requerimientos cuantitativos de capital. Constituye también, y muy especialmente, un estímulo al continuo desarrollo y extensión de las mejores prácticas de gestión y medición de riesgos.
Además, me gustaría recordar que Basilea II ofrece un verdadero menú de opciones, desde las más simples a las más sofisticadas, de manera que sus principios básicos pueden ser aplicados a muy distintos tipos de bancos en diferentes países. El enfoque estándar simplificado, la versión más simple posible del nuevo marco, está incluida como anexo 9 y tiene 11 páginas. En este sentido, considero que Basilea II representa una excelente oportunidad para todo tipo de bancos en todo tipo de economías.
Me gustaría hacer un breve comentario a este respecto. Concretamente, ha habido opiniones que planteaban incertidumbres sobre la influencia del nuevo Marco del Capital sobre los flujos de capital y la financiación en países emergentes.
El argumento básico es que al ser Basilea II más sensible al riesgo, exposiciones a países cuyo nivel de riesgo es más elevado, llevará a aumentar los requerimientos de capital y ello puede disminuir los flujos de financiación.
Creo que hay varios comentarios que matizan apreciablemente los efectos de este argumento:
En primer lugar, lo que hace el Nuevo Marco del Capital es acercarse a las mejores prácticas que los bancos están efectivamente utilizando en la actualidad. Trata de aproximar el capital regulatorio al capital económico, es decir, al cálculo de capital que los propios bancos están utilizando para la toma de sus decisiones. En la medida en que este capital económico, más o menos sofisticado y formalizado, es el principal elemento en la toma de decisiones y no se ve alterado por el cambio al nuevo Marco del Capital, no parece que Basilea II tenga necesariamente que producir cambios importantes en el comportamiento de las entidades bancarias.
Análisis realizados sobre el comportamiento de los bancos apuntan a que en la toma de decisiones sobre inversiones o sobre precios de p.e. créditos sindicados, se toma el grado de riesgo de la inversión y se ajustan los ingresos esperados. Todo ello independientemente del capital regulatorio requerido que, sin duda, es importante y puede plantear una restricción global, pero que, en la práctica tiene menos influencia en las decisiones individuales.
De hecho, en la actualidad, en muchos países, los requerimientos que los supervisores demandan son sensiblemente superiores a los requerimientos regulatorios mínimos y los bancos, por su propia decisión, mantienen ratios incluso por encima de estos niveles. Por todo ello creo que, con carácter general, se da una excesiva importancia al capital regulatorio en el comportamiento de los bancos y quizás no se presta suficiente atención al otro canal de influencia que tiene Basilea II, que es el incentivar la mejora en la gestión de riesgos y que sin duda puede aportar significativas mejoras a la estabilidad financiera. Creo, por ejemplo, que sistemas bancarios adecuadamente capitalizados, bien gestionados con análisis de riesgos que incorporen horizontes temporales suficientemente amplios, son más estables, tienden a comportarse menos abruptamente y puede contribuir a mitigar la excesiva volatilidad de los flujos de financiación en países emergentes.
Además de lo anterior, es conveniente recordar que, en muchos casos, como consecuencia del dialogo con supervisores de todo el mundo, se han introducido en Basilea II elementos que mitigan la tendencia a elevar el capital regulatorio. Por ejemplo, en préstamos detallistas, en hipotecas para viviendas, en pequeñas empresas y también en préstamos perjudicados bien provisionados. También se incluyen cláusulas que permiten evitar la dependencia de agencias de rating externas cuando el supervisor lo considere conveniente, pudiendo basar las calificaciones crediticias externas en las proporcionadas por las agencias oficiales de crédito a la exportación.
Finalmente, hay dos temas relacionados a los que me referiré más adelante: Por un lado, la insuficiente consideración de los beneficios de la diversificación y, por otro, la diferente implantación de Basilea II que puede generar problemas de inconsistencia y de competencia.
Permítanme ahora que pase al siguiente punto: el programa de trabajo en el que se contempla el tema de la diversificación.
2) Programa futuro de trabajo: Carácter evolutivo, calibración y trabajos adicionales:
Sin embargo, la publicación de Basilea II no significa ni mucho menos que todo esté finalizado. Hemos culminado una primera etapa pero nos encontramos ante una segunda fase de gran importancia, no sólo por los importantes desafíos que presenta la implantación, a los que me referiré más adelante, sino también porque el Comité se ha dotado de un nutrido programa de trabajo relacionado con el nuevo Marco.
Este programa de trabajo es una demostración palpable del nuevo enfoque del Comité. Como hemos repetido en numerosas ocasiones, el Comité considera que Basilea II constituye un marco evolutivo. Con ello, pensamos que si bien su estructura fundamental tiene validez a largo plazo, debe también disponer de la necesaria flexibilidad que le permita adaptarse lo más rápidamente posible a los nuevos desarrollos de los sistemas de las entidades y a la evolución de los mercados financieros en general. Por otro lado, el Comité también entiende que es deseable tener una regulación estable. Uno de nuestros objetivos ahora es, precisamente, lograr un adecuado equilibrio entre la evolución necesaria y la estabilidad deseada.
La Calibración
Dentro de este programa de trabajo, una de las tareas que tenemos que realizar antes de la entrada en vigor del nuevo Marco, es asegurar que el doble objetivo de mantenimiento del nivel global del capital así como de incentivos adecuados, se cumple. Esto es lo que se ha venido a denominar la calibración del acuerdo que, hasta ahora, se ha basado en los estudios de impacto cuantitativo realizados (QIS).
En relación con estos estudios de impacto quiero mencionar la valiosa colaboración de muchos supervisores en el último ejercicio QIS3. En lo que se refiere a Latinoamérica, Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México colaboraron en estos trabajos y quiero aprovechar la ocasión para agradecer la contribución de estos países a los resultados obtenidos a través del QIS 3.
El Comité considera prioritario tener una visión clara del impacto cuantitativo de las nuevas propuestas. Por esta razón, el Secretariado del Comité ha creado la estructura adecuada para coordinar los esfuerzos de los distintos supervisores que quieran llevar a cabo nuevos estudios, o que inicien la preparación del doble cálculo de requerimientos previos a la entrada en vigor del Nuevo Marco de Capital.
En el caso de que estos estudios den como resultado un cierto ajuste, que podría ser positivo o negativo pero en todo caso mínimo, se ha introducido un simple factor de escala que se aplicaría a los cálculos de capital obtenidos para los enfoques internos.
3) Trabajos adicionales
Siguiendo con el citado programa de trabajo, aquellos más inmediatos relativos al contenido del nuevo marco se centran ahora en el tratamiento del denominado doble impago (o double default) y en concluir los que ya han comenzado, en colaboración con la Organización Internacional de Comisiones de Valores – IOSCO, sobre el tratamiento de los riesgos derivados de la cartera de negociación. Esperamos que estos trabajos puedan ser terminados antes de la implementación del acuerdo. En la terminología de software, esperamos tener la ‘versión II.1’ antes de la fecha de implementación.
A más largo plazo, el Comité abordará el tema de la diversificación y el tratamiento de los modelos completos de riesgo de crédito y revisará la definición de capital, entre otras cuestiones.
Tratamiento de la diversificación.
Aunque en esta presentación no quiero centrarme tanto en los trabajos relativos al marco en sí, sino más bien en desarrollar cuestiones relativas a la implantación, permítanme no obstante decir algunas palabras sobre el tema de los modelos por dos motivos. Primero, porque ilustra bien el método de trabajo que se ha seguido para el desarrollo de Basilea II. Y, segundo, porque sé que el reconocimiento de la diversificación, íntimamente ligada a los modelos, es uno de los temas que interesa especialmente a algunos miembros de la audiencia hoy aquí reunida.
El Comité es plenamente consciente de que el camino iniciado para alcanzar unos requerimientos de capital más sensibles al riesgo no está agotado. Se ha venido siguiendo muy de cerca la evolución de las prácticas bancarias, y en la medida en que se ganaba confianza en que dichas prácticas, además de ser conceptualmente sólidas, podían ser validadas por el banco y revisadas por el supervisor, se han ido incorporando a las propuestas.
El tratamiento del riesgo de crédito ilustra esta cuestión. Partiendo del Acuerdo de 1988, el Comité propone a través de Basilea II el método estándar como una mayor sensibilización al riesgo de crédito con el uso de calificaciones externas y permitiendo, además, un mayor reconocimiento de las técnicas de reducción de riesgo. Como siguiente paso, el Comité acepta el uso de las calificaciones internas para aquellos bancos que cumplan con unos requerimientos mínimos. Por último, y dentro del uso de calificaciones internas, el Comité reconoce distintos métodos que permiten a cada entidad, según su desarrollo en la gestión de riesgos, la ponderación de activos mediante la estimación por parte del banco de uno o más factores de riesgos.
Este tratamiento evolutivo del riesgo de crédito surge del diálogo con la banca, y siguiendo este diálogo, el Comité espera poder tomar el que considera el siguiente paso natural en un futuro razonablemente próximo: el inicio de los trabajos destinados al reconocimiento con fines prudenciales de los modelos internos de riesgo de crédito. Pero primero tenemos que tener evidencias claras de que un número suficiente de bancos tiene modelos robustos y utiliza sus resultados en su gestión diaria de riesgos. En la medida en que haya una buena práctica en la industria será mas fácil que la podamos incorporar al marco regulatorio.
Esto permitiría a los bancos estimar internamente, entre otros elementos, los valores de las correlaciones de activos y, por tanto, el reconocimiento de los efectos de la diversificación. Además, gracias al impulso que ha supuesto el proceso de elaboración de Basilea II, en particular los métodos de calificación interna (IRB) y las evaluaciones internas de capital del Pilar 2, los trabajos avanzan a ritmos acelerados y la banca está cada vez en mejores condiciones de presentar resultados que puedan tener valor con fines prudenciales. Pero los trabajos aún no están concluidos. Hoy por hoy, los métodos IRB presentan importantes desafíos sobre los que supervisores y entidades aún deben trabajar para ganar mayor confianza.
4) Implementación del Acuerdo, cooperación entre supervisores.
Pasando ahora al segundo tema importante de mi intervención de hoy, que es el de la implantación del nuevo Marco, quisiera mencionar los retos que plantea su aplicación transfronteriza. Para muchos supervisores y bancos, éste es un tema que ocupa un lugar destacado. Es probable que, si sólo pudiéramos hablar de un tema hoy, muchos de los aquí presentes escogerían los problemas derivados de la aplicación transfronteriza de Basilea II. La implementación adecuada de Basilea II va a requerir que profundicemos en tres ideas o conceptos clave: colaboración, comunicación y confianza.
Como el Comité ha repetido en numerosas ocasiones, la implantación efectiva del Nuevo Marco del Capital requerirá un mayor grado de colaboración, a nivel práctico, entre los distintos supervisores. No obstante, la necesidad de establecer acuerdos de colaboración e intercambio de información no es algo nuevo dentro de los trabajos del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea. Conviene recordar que el propio Comité nace como respuesta a una necesidad de información y colaboración entre supervisores. Lo que ha aportado Basilea II en este aspecto es, por una parte, el haberlo introducido dentro del perímetro del Acuerdo gracias al pilar 2, dándole así la relevancia y atención que merece y, en segundo lugar, el haber añadido razones y mecanismos para mejorar esta cooperación necesaria.
Además, esta necesidad de colaboración se ve reforzada por la creciente globalización de los grupos bancarios, especialmente en casos en los que el sistema bancario de un país tiene una fuerte presencia de capital extranjero y también a la inversa, en los casos en los que la operativa en un país es sistémicamente importante para un grupo bancario.
Basilea II añade razones para la colaboración porque la validación de modelos y la evaluación de la correcta aplicación de los requisitos técnicos que plantean los tres pilares - con la existencia de distintas opciones, metodologías, prácticas supervisoras, prácticas de gestión bancarias, marcos legales, etc., - sin duda precisa de una colaboración reforzada si queremos utilizar eficientemente los recursos supervisores, disminuir el coste regulatorio de las entidades bancarias y asegurar un suficiente nivel de consistencia en la implantación.
Basilea II añade mecanismos porque estamos dedicando recursos importantes a asegurar esta consistencia y colaboración. Estos trabajos se están llevando a cabo principalmente en el grupo para la Implantación del Acuerdo, comúnmente conocido por sus siglas en inglés AIG (Accord Implementation Group), presidido por Nick Le Pan, Vicepresidente del Comité, con una importante colaboración del CPLG.
En esta línea, en agosto de 2003, el Comité publicó un documento titulado: “Principios de alto nivel para la aplicación transfronteriza del Nuevo Marco de Capital”. Las ideas básicas contenidas en los principios son:
Basilea II no modifica las responsabilidades de los supervisores nacionales para la regulación de las instituciones de sus respectivos países, ni los acuerdos para la supervisión consolidada ya establecidos por el Comité.
Sin embargo, lo que cambia – y permítanme que insista de nuevo en esta cuestión – es la necesidad de fortalecer e impulsar la colaboración práctica y pragmática entre supervisores.
Los principios señalan también la necesidad de evitar, en la medida de lo posible, la duplicación de trabajos. Ello es necesario para ahorrar recursos tanto a los supervisores como a los grupos bancarios y va a requerir no sólo colaboración reforzada sino también una cierta dosis de confianza entre los supervisores, especialmente en algunos aspectos.
La otra idea recogida en los principios es que, en las funciones de coordinación, el supervisor de origen del grupo tiene que tener un cierto papel de liderazgo.
Con la publicación de los principios se han preparado las bases para empezar a trabajar sobre el modo de alcanzar esos acuerdos de una manera práctica. Así, el grupo de trabajo AIG, ha comenzado a ver la forma de llegar a estos acuerdos de colaboración a través de estudios de casos basados en grupos bancarios reales y que reúnan a supervisores tanto de países miembros del Comité como de otros países, con criterios de selección en cuanto a filiales significativas, tanto por el peso de la filial en el grupo bancario, como por la importancia sistémica de la filial en el país de acogida.
Este trabajo sobre el estudio de casos reales está demostrando ser la forma más eficaz de afrontar los problemas de la aplicación transfronteriza. Una primera conclusión de los trabajos del AIG indica que no hay un patrón común de gestión y organización entre los distintos grupos bancarios con significativa presencia internacional. Tampoco hay un patrón de acuerdo de colaboración entre supervisores. Cada caso requiere una atención individualizada. No obstante tenemos la esperanza de poder obtener algunas lecciones prácticas de este ejercicio que queremos compartir, y que confío igualmente que faciliten la adopción de acuerdos reales de colaboración entre supervisores.
También se está trabajando en conocer mejor cuáles son las elecciones que cada país hace en materias en las que hay discreción nacional y se tiene intención de facilitar la información, aunque tenga un cierto carácter provisional, ya que consideramos será de utilidad para todos.
Los trabajos del grupo AIG llevaron en mayo a publicar alguna elaboración adicional de los principios publicados el pasado año, en tres áreas que me gustaría resumir a continuación.
En primer lugar, la coordinación de peticiones de información. En este sentido, los miembros del Comité decidieron que cuando uno de nosotros actuando como supervisor de acogida quiera información detallada acerca del plan de implantación de Basilea II de una filial de un grupo extranjero, pedirá la información en primer lugar, al supervisor del país de origen. Lógicamente este acuerdo debe ser interpretado con flexibilidad y sentido común y en ningún caso limita el acceso directo del supervisor al banco, sino que trata de racionalizar el flujo de información. Este acuerdo entre los miembros del Comité esperamos poderlo discutir con otros supervisores y que pueda ser aceptado.
En segundo lugar, para evitar duplicación de trabajo en el área de validación de modelos, se dio un paso adicional y consideramos que es conveniente que el supervisor de origen tenga un papel de liderazgo en la aprobación y validación de ciertos tipos de técnicas avanzadas. Concretamente, se espera que la validación de los enfoques avanzados para el caso de grandes empresas esté liderada por el supervisor de origen con los inputs proporcionados por el supervisor de acogida y, por tanto, con un mayor grado de confianza del supervisor de acogida en el trabajo del de origen.
Finalmente, también en el área de la valoración de los modelos avanzados para el riesgo operacional, se considera que el supervisor de origen tiene que tener un papel de liderazgo.
Otra conclusión que se obtiene de los casos reales es, por un lado, la importancia que tiene el que sepamos crear el necesario ambiente de confianza mutua –confianza sobre la base de que cada parte cumpla eficientemente su papel- y, por otro, la importancia del intercambio de información y de que exista un adecuado grado de transparencia entre el supervisor de origen y el de acogida. Para ello es conveniente que, tanto los supervisores de acogida como los de origen, sopesemos con pragmatismo que información necesitamos para sentirnos confortables con esquemas de cooperación como los mencionados.
Para concluir este punto, me gustaría insistir en que, con o sin Basilea II, los supervisores de distintos países necesitan un mayor grado de cooperación para ejercer una efectiva supervisión consolidada en un entorno que se caracteriza por la fuerte globalización de las actividades bancarias, y el mayor peso de la banca extranjera en distintos países. En este contexto, creo que en algunas áreas, Basilea II puede jugar un papel de catalizador de este dialogo entre las distintas partes que intervienen en la supervisión consolidada de un grupo.
Finalmente, me gustaría insistir que la fase en la que ahora entramos, donde la implantación pasa a ser el centro de atención principal, tendremos que intensificar los trabajos y comunicación entre supervisores para poner en marcha de forma efectiva la colaboración que he mencionado. Pero debo añadir que esto es válido no sólo entre supervisores; también la comunicación dentro de los grupos bancarios debe intensificarse si queremos estar preparados para una implantación efectiva.
5) Transición a Basilea II
La segunda cuestión que quiero destacar hoy en relación con la implantación de Basilea II es su aplicación amplia a nivel internacional de Basilea II. Creo que el Nuevo Marco de Capital ha sido diseñado para que pueda convertirse en norma de aplicación internacional, similar a lo que ha sido el Acuerdo de 1988. Para ello, ya hemos visto que se ha procurado que las propuestas sean también una respuesta adecuada para economías y bancos de varios tamaños y características, por ello, creo que Basilea II es la dirección en la que hay que mirar.
La transposición de Basilea II a la normativa de cada país, incluyendo la decisión sobre su fecha de entrada en vigor y la graduación de los elementos que se vayan incorporando, es responsabilidad única y exclusiva de las autoridades nacionales.
Los países miembros del Comité han llegado a un consenso sobre su entrada en vigor y alcance. El resto de reguladores deberán decidir cuidadosamente su puesta en marcha. Para ello, deberán considerar diversos factores en cada caso, como por ejemplo, las características de su sistema financiero, su experiencia con el Acuerdo de 1988 o los recursos disponibles para una supervisión efectiva de acuerdo con Basilea II. En algunos casos, puede resultar aconsejable diferir la fecha de entrada en vigor del Nuevo Marco de Capital; en otros, el acuerdo actual puede ser una solución válida para la banca menos sofisticada.
Las conversaciones que he tenido ocasión de mantener con diversos supervisores han sido muy positivas; todos queremos tener el mejor sistema supervisor y Basilea II es la dirección correcta hacia la que dirigirse. Recientemente una encuesta del Financial Stability Institute (FSI)/BIS sobre la implantación de Basilea II mostró que de 107 respuestas recibidas de países no miembros del Comité, 88 tienen intención de adoptar Basilea II y muchos de ellos, antes de 2009. Si añadimos los países miembros del Comité, serán más de 100 países los que posiblemente adopten el Nuevo Marco.
Dicho esto, permítanme no obstante señalar que, en aquellos países donde la adopción de Basilea II no sea una prioridad, los supervisores nacionales podrían considerar determinados trabajos que facilitarían la preparación del terreno de cara a una la adopción futura de las propuestas. En alguna ocasión he mencionado que una buena opción es hacerlo en varias fases: la primera sería concentrarse en reforzar las bases fundamentales del sistema y la supervisión.
Un sistema efectivo de supervisión requiere un conjunto de condiciones previas que operan como cimientos sobre los que poder asentar sólidamente la arquitectura del sistema que son conocidas por todos nosotros. Además de la necesidad de que la supervisión prudencial esté apoyada por un conjunto de políticas macroeconómicas sanas y prudentes, será preciso disponer de una estructura adecuada de leyes mercantiles y civiles, incluyendo el tratamiento de las situaciones concursales, obligaciones de contabilidad que garanticen una representación homogénea de los hechos económicos, exigencias de auditoría externa, fondos de garantía que proporcionen una adecuada protección, supervisores con capacidad operativa e independencia, etc. La estructura legal y su aplicación por el sistema judicial han de proporcionar respeto a los derechos de propiedad, igualdad ante la ley y, en suma, seguridad jurídica.
La necesidad de que exista este conjunto de condiciones previas mínimas se refuerza con los “Core Principles for an Effective Banking Supervision”, sin los cuales, hoy en día, no es posible describir la estructura de los sistemas de supervisión.
La segunda fase sería la de reforzar los tres pilares, sin centrarse en los detalles de Basilea II; es decir, conseguir un sistema bancario bien capitalizado, reforzar el pilar 2 complementando la supervisión nacional con un enfoque riesgo ; los supervisores podrían considerar en qué medida es posible prestar mayor atención a la calidad de la gestión bancaria y la habilidad de banqueros y supervisores de evaluar los riesgos. Del mismo modo, los supervisores podrían mejorar los procesos para la evaluación de las necesidades de capital de los bancos, como sugiere el Pilar 2, y fomentar la transparencia hacia el mercado, como sugiere el Pilar 3.
Finalmente, la tercera fase sería la implantación completa del nuevo Marco, eligiendo las opciones que mejor se adaptan a las necesidades del país.
De este modo, aún cuando Basilea II puede no ser una prioridad a corto plazo, sin embargo, sí considero que la discusión de sus diferentes elementos y principios básicos, y el modo en que éstos inciden en el marco de regulación y supervisión nacional, deberían formar parte de los programas de trabajo de todos los supervisores. Siguiendo este punto, me gustaría extenderme un poco más sobre lo que considero es el principal mérito de las propuestas y que, en mi opinión, a todos beneficia.
Como he mencionado, ver Basilea II como un conjunto de reglas mecanicistas para mejorar la medición de los riesgos de crédito y operacional sería una reducción demasiado simplista y, por tanto, desafortunada para lo que se pretende. Siendo la mejor medición del riesgo un elemento muy importante de las propuestas, el principal mérito de Basilea II lo tenemos que encontrar en su función como catalizador de avances en la gestión de los riesgos bancarios y el mejor conocimiento de éstos, tanto por parte de los bancos como de los supervisores mismos.
Hoy, después de seis años de trabajos en el Comité y discusión abierta con todas las partes interesadas, los sistemas internos de calificación y estimación de los factores de riesgo son conceptos ampliamente generalizados. Es más, un número cada vez mayor de bancos, de países miembros y no miembros del Comité, los están desarrollado con la solidez suficiente para que, además de servir a sus fines internos, los supervisores los puedan utilizar con fines prudenciales.
Lo mismo se puede decir sobre el riesgo operacional. Antes de iniciarse los trabajos del Comité, las pérdidas operacionales ocurrían sin que los bancos tuvieran una noción clara de su verdadera incidencia y riesgo potencial. Los avances en la gestión bancaria y mejoras tecnológicas propiciaron un aumento en el volumen de actividad y la aparición de nuevos productos de creciente complejidad, haciendo que las pérdidas operacionales tuvieran cada vez mayor incidencia o, al menos, un mayor riesgo de incidencia. Comenzó a crecer la preocupación entre banqueros y supervisores sobre la necesidad de obtener una estimación razonable de su impacto potencial. Hoy los trabajos siguen avanzando, pero ya se empieza a ganar confianza sobre la modelización del riesgo operacional y el efecto que pueden tener las pérdidas esperadas e inesperadas por riesgo operacional.
El Pilar 2 también juega un papel importante como catalizador de avances. Con el Pilar 2, los bancos asumen la responsabilidad de presentar a sus supervisores los procesos internos sobre los que fundamentan sus políticas de capital: procesos que han de incluir no sólo los riesgos de crédito, mercado y operacional, sino todos los riesgos bancarios a los que la entidad se vea expuesta. Esto no requiere necesariamente el uso de modelos internos de capital económico, pero para la banca más sofisticada es probable que ésta sea la solución que adopten. De este diálogo surgirá un nuevo impulso para mejorar y reforzar las técnicas de gestión bancarias y la actividad supervisora, del que confío todos nos podamos beneficiar.
6) Diálogo del Comité con países no miembros.
Vistas algunas de las principales tareas que el Comité piensa llevar a cabo, y los desafíos que supone la implantación de Basilea II, me gustaría terminar mi intervención haciendo referencia a lo que sin duda constituirá una prioridad durante esta etapa de implantación: esto es, el diálogo del Comité con el resto de supervisores.
Basilea II constituye una propuesta de regulación razonable, no sólo para los países miembros del Comité, sino para todos aquellos supervisores que deseen seguir avanzando en la evaluación correcta de los riesgos bancarios. Para ello, el Comité ha mantenido y desea seguir manteniendo un diálogo con el resto de supervisores.
La lista detallada de todos los canales de comunicación que se han abierto hasta ahora sería extensa. Se podrían enumerar, entre otros, los numerosos comentarios recibidos a los distintos documentos consultivos, todos ellos disponibles en la página web del Banco de Pagos Internacionales y que han supuesto un input fundamental en el desarrollo de Basilea II. Asimismo, las reuniones, seminarios, grupos de trabajo y reuniones de grupos regionales han contado siempre con una participación activa del Comité.
Quiero destacar que la publicación de Basilea II a finales de junio hace que el diálogo se vuelva aún más necesario. Por eso, quisiera señalar los canales que entiendo que jugarán un papel importante en fortalecer y asegurar este diálogo mutuo:
En primer lugar, cabe resaltar la labor del Core Principles Liaison Group, que el Comité estableció a raíz de los trabajos de preparación de los Principios Básicos y que reúne a representantes de países miembros del Comité con otros organismos supervisores nacionales, de tal forma que se asegure un equilibrio regional y diversidad de las economías representadas, junto con representantes del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Este grupo de trabajo ofrece al Comité, de forma regular, un primer contraste de sus trabajos frente al resto de puntos de vista de la comunidad financiera internacional.
El Comité también mantiene, a través del grupo de trabajo AIG, contactos regulares con los supervisores no miembros del Comité a través de diversos canales. Se cumple así con el objetivo de compartir experiencias sobre la aplicación del Nuevo Marco de Capital y, de este modo, promover una aplicación consistente. Permítanme simplemente decir que, personalmente estoy comprometido con la búsqueda de fórmulas que refuercen el papel del CPLG, y que permitan utilizar mejor las estructuras regionales, lo que sin duda requiere también un mayor esfuerzo por parte de éstas y, en general, mejorar el diálogo con todos los supervisores.
En segundo lugar, el canal de comunicación con mayor alcance puede que sean las Conferencias Internacionales de Supervisores Bancarios (ICBS) que se celebran cada dos años. Estas conferencias facilitan a los representantes de los distintos países el intercambio de puntos de vista y experiencias. El nivel de las discusiones es alto y sus conclusiones están presentes en el programa de trabajo del Comité.
En esta línea, la próxima conferencia internacional, que se celebrará en Madrid y estará organizada por el Banco de España, tendrá como uno de sus temas principales la aplicación y puesta en marcha de Basilea II, con una selección de presentaciones que cubrirán la problemática de países con distinto grado de desarrollo financiero. Confío ver a muchos de los colegas supervisores en este nuevo encuentro.
7) Conclusión
Quisiera concluir estas palabras enfatizando de nuevo que las nuevas propuestas constituyen, ante todo, unos mecanismos correctos para impulsar mejoras en la gestión de riesgos de las entidades y en la supervisión bancaria, y que, al mismo tiempo, favorecerán la colaboración e intercambio de información entre supervisores. Basilea II, en mi opinión, representa una gran oportunidad para la industria, los supervisores y los países que lo adopten.
Con la publicación de Basilea II el pasado 26 de junio, el Comité entra en una nueva etapa para poner en práctica las nuevas propuestas de forma efectiva y consistente. En este sentido, el Comité continúa seriamente comprometido a asegurar y profundizar su diálogo con el resto de supervisores y con la industria.
En lo personal, es mi intención que este diálogo sea una prioridad de los esfuerzos del Comité de aquí en adelante. Quisiera sumarme al esfuerzo de todos y ofrecer el apoyo tanto del Comité como del Banco de España en las distintas iniciativas de la región y en la puesta en marcha de Basilea II como medio de fortalecer los sistemas bancarios.
Muchas gracias
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